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杨瑞龙:重塑改革的动力机制


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北京当代经济学基金会“2016中国经济学奖”的颁奖典礼暨第二届思想中国论坛,于12月4日在北京金茂万丽大酒店隆重举行。


以下为杨瑞龙演讲实录:

首先,感谢当代经济学基金会所做的工作,本来应该是大学里面应该做的事情,非常感谢做了这么一件功德无量的事情。


第二,衷心祝贺钱教授和许教授获奖。


今天我们讲的内容呼应一下田教授的演讲,关于机制设计理论中的动力问题。当前我们有一种改革焦虑症,大家都明白要改革,大家知道中国不改革死路一条,文件也很多,专家讲的也很多,但是就是打雷不下雨。什么原因呢?很重要的原因是当下中国改革最缺失的是动力机制。大家都明白连续多年的中国经济下滑主要是结构因素导致的,即传统经济增长要素发生衰变导致了潜在经济增长率下降,进而导致中国经济呈现L型态势,所以要推进供给侧结构性改革,进行结构调整,培育新的增长动能。但是大家发现,如果不改革的话,结构是调不动的,为什么?因为现有的经济结构实际上是在既定体制和发展模式下的利益结构的反映,所以体制模式、发展模式不变的话,利益结构就有刚性,这个时候结构性调整只能用政府之手来调,但是政府之手调结构的结果可想而知,那就是摁下葫芦浮起瓢。所以大家的共识就是要深化改革,但就是改不动,没动作。我们曾经做过一个实证研究,供给侧结构性改革还没有很好地找到抓手。什么原因呢?这还是要结合机制设计理论来谈过去中国的改革是如何发生的。


过去中国的改革为什么能实质性推进?西方主流经济学告诉我们,用政府之手,由政府来主导来推进市场化改革,改革有很大的阻力,但是中国的改革在过去30年取得了实质性的进展。什么原因呢?钱教授、许教授在国际杂志上做了这方面的研究,我本人也在很早开展这方面的研究,从1993—2000年我先后在《经济研究》发了四篇论文,都在是围绕这个问题进行探讨。当理论与实际不一致时,不要马上质疑实际,而是应选择问题导向或者直面现实的研究方法。我当时选择我的老家江苏昆山的一个案例开展研究。昆山有一个非常好的国家级开发区,但这个开发区一开始并不是国家让做的,是自己搞了一个开发区,不仅没有受到上级的责难,后来变成了省级开发区,最后变成了国家级开发区。由此我有三个问题找不到答案:一是在当时的政治框架里,为什么地方政府官员敢冒政治风险干了一件上级没他让干,他自己要干的事情,就是偷偷摸摸搞了开发区。二是为什么在光天化日下不听中央的话搞了开发区,上级政府没有制止,而是睁一只眼,闭一只眼。三是为什么不听上级话的干部最终都提拔了,那些所谓听话的老实反而没有提拔。针对这些问题我问了老书记。老书记告诉我,当财政还没有分权时,昆山县委书记到苏州开会的话早到可以坐前排,晚到坐后排。搞了分权以后发现,座位的前后跟经济实力正相关,昆山实力最小,所以被赶到了后排,连表态的机会都没有。老书记说,这个事情不得了,昆山经济落后,当时还不到40岁,这样的话一辈子就没有提拔机会了,所以就想到了要发展。从这个案例中我发现,财政分权改变了地方政府的的行为目标与行为方式行为,在基数与分成比例已定的包干期内,一个地方的经济发展越快,在地方竞争中越有利,政治升迁的机会就越多,因此,财政分权使得地方的官员政治升迁和GDP相关,所以追求GDP成为政府官员追求政治升迁的非常重要的砝码。


在这样一个政府主导下市场化的改革方式中引入了改革动力机制,就是满足了参与性的约束条件和激励相容的条件。地方官员要升迁就要做大GDP,在他有限的任期里面最有效的办法就是招商引资,招商引资成为地方政府官员的最爱,原因是和财政分权有关。为了招商引资不得不改善投资环境,而投资最好的环境是让投资者可以在这里比其他地方获得更多的投资回报,而这常常可以通过获得改革优先权创造出来。因为每个改革优先权或者试点权背后都是特殊体制和优惠政策。特殊体制和优惠政策会带来垄断利润,如果试点权是排他的,垄断利润就转会为租金,这个租金会使投资人又一个超额的投资回报。这样的话,中国过去30年尽管改革权是在行政系统内配置的,到今天为止企业仍然没有改革权,改革权始终掌握在中央政府手中。在这样的体制里面,由于引入这样一种财政分权和地方政府的激励机制,导致了地方政府官员有兴趣、有热情与企业联合,和企业合谋,共同从中央获得改革优先权,也就是试点权,试点权的获得地方政府可以获得好处,投资来了,税收来了。企业也可以获得好处,因为改革优先权背后就是优惠政策和特殊体制,可以带来比较高的投资回报率,这样就出现了非常复杂的关系,这样的关系构成了过去30年中国改革的激励机制。


在过去的改革方式下,我们的地方政府官员成为了政治企业家,有一个非常有意思的现象,一个搞的好的地方的市长或者书记都有一个特点,他坐在办公室里或者做报告的时候就像一个市长,但是他和外商谈项目的时候,就像个老板,到大学做报告的时候像个学者,这是当时条件下一个有作为市长的典型形象。如果这个地方的市长就只像个官,开口闭口都是文件,这个地方就没动作;如果这个地方的市长就只像老板,干事可能会乱来;如果这个地方的市长就只像一个学者,那他可能只会说不会干。这是过去30年形成的非常特殊的激励机制,这就是我在1993—2000年间做的一个研究。


这样一种改革权纵向分配的改革形式,当引入财政分权这种激励机制之后,产生了一个鲜活的“婴儿”,那就是持续30多年的快速经济增长,因为地方政府和企业合谋的时候都愿意去竞争改革优先权,结果导致市场化。这样的政企合谋式的市场化改革也带来了很大的问题,包括行为失范、合理不合法,合法不合理、腐败越演越烈、“打擦边球”式的潜规则蔓延,资本和劳动的冲突等等,这些都与这种特殊的改革方式有关。过去30年的改革产生了一个鲜活的婴儿,但是这个婴儿躺在比较脏的水里面。这几年针对改革产生的问题我们开始坚决的反腐败,毫无疑问这是正确的,如果任腐败泛滥的话对未来中国的增长将是一个极大的制约因素,可以这么说,不反腐败将亡党亡国。然而,我们又应该看到,这种铁腕反腐败同时把原来的政商关系割断了,政府官员基于政治风险而不愿与商人发生关系,也不愿意去做那些可能有助于本地经济增长但上级既没有让你干也没有让你不干的那些事,我把它成为自发的制度创新,或者说,过去那种政商关系下地方政府官员与企业家通过合谋来竞争改革优先权的激励相容机制发生了变化,从而行政主导权下的改革动力机制相对就缺失了。现在地方上普遍存在懒政、慵政,过去商人见官员是脸难看,门难进,现在则常常门进不了,脸看不见。不仅如此,现在央企里面这个问题也比较严重,中央文件讲的很好,说国有企业改革要分类改革,要混合所有制,文件写的很好,但是你到央企去看基本没动,原因很多,其中一个重要的原因是央企领导人也有懒政的情况,因为在这样的环境下都有安全意识,他从改革中获得的收益远小于改革带来的风险,如有人可能会质疑他在推行混合所有制时发生国有资产流失问题等,基于理性的考虑,他可能会选择稳当。有大量的证据证明懒政、慵政产生的后果,2011年以后中央历次的微刺激计划效果逐渐递减不能不说与地方政府的增长热情减弱有关。过去几年我们一直选择中性的货币政策,积极的财政政策,但从实际效果来看财政政策没积极。什么原因呢?一没有实质性减税,二没有明显增加财政支出,各级政府的财政存款居高不下,不断累计,这反映了懒政、慵政的问题。所以当下中国的关键在于改革,而改革改不动的最重要的原因在于改革的动力机制问题。如果没有一个相应的改革动力机制,我们就在空喊,供给侧结构性改革很难取得实际的效果。外国有些媒体唱空中国,说中国从此不行了,这是没有根据的。你看中国的传统增长要素,如改革红利、全球化红利、人口红利、工业化红利余威还在,同时我国未来还有新的增长动能,像创新、城镇化、消费率的提升、结构转型升级等,中国继续保持中长期的中高速增长是有可能的,关键要通过改革把这些增长动能激发出来。但是怎么样改革?必须要从战略层面上调动精英阶层的积极性,这是当前以及未来经济成功转型升级的核心,如果我们还想坚持改革权在行政系统内分配的渐进式改革方式的话,那么毫无疑问必须要调动地方政府的改革积极性,地方政府要有热情进行改革,要认识到过度下滑甚至出现持续的萧条会成为中国最大的政治风险。


因此,在反腐倡廉取得战略性重大胜利之后,在稳增长的基础上积极构建新一轮大改革、大调整的激励相容的动力机制是非常必要的。所以要重新理清政府与市场之间的权力边界。十八届三中全会讲的很好,要让市场机制在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府征用。现在有些学者在解读文件时是有偏差的,离开市场机制起决定性作用,泛谈更好发挥政府作用,这样政府的作用就没有边界了,我们需要强调在市场机制发挥决定性作用的前提下来谈政府的作用及界定政府作用的边界。同时我们既要重视改革顶层设计,但更要重视地方政府与微观主体的改革积极性。大家回顾一下中国过去30多年的改革,哪一项成功的改革不是源于微观主体的?未来中国的改革毫无疑问产权制度的改革仍然是重点,产权制度改革的核心就是国有企业改革和土地制度的改革,同时,还必须完善市场体系,推动要素价格体系的改革,尤其要加大金融体制改革的力度。


过去30年的改革,之所以能够成功,很重要的是有了动力机制,这个动力机制就像钱教授讲的是次优不是最优,但是它确实推进了中国市场化进程,未来中国的中高速增长,还得依靠改革,而改革能实质性推进就必须重塑改革的动力机制。这个非常重要。谢谢大家!




 

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