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冯晨:工业用地出让的财政激励、管制效果与企业投资研究


此系列为当代经济学基金会“2022当代经济学博士创新项目”优秀论文主要内容及创新介绍。

作者:冯晨

毕业院校:上海财经大学

导师:范子英


主要内容



作为国家治理与宏观财政领域所关注的重要内容之一,土地交易市场的合法化、规范化问题不容忽视。但我国地方现实层面中,工业用地出让存在诸多问题,由于地方政府承担的经济增长与财政收入目标压力,其往往会在土地收入方面展现出一定的攫取激励。根据相关研究目前所提出的“土地财政”理论显示,工业用地的出让方面存在低价乃至零地价出让趋势,通过逐底竞争的竞价模式招商引资,吸引企业入驻,在出让中甚至存在一定的违规、违法乱象。这种“以(低价)地引资”的模式也随之引发了一系列的土地结构失衡、国土资源过度浪费等问题。与此同时,中央政府也逐渐掌握了地方政府的以上行为,近年来在用地领域展开了一系列土地管制与治理工作,并取得了一定成效。

本文将针对以上事实与背景,结合前人研究进展,考察了我国地方政府的工业用地出让行为以及土地制度性管制规范的政策效果。

具体地,本文的主要内容包含以下几个方面:

(1)本文主要考察了地方政府财政压力、监管与政府的工业用地出让。这一部分中主要包括两个方面,其一,本文想观察在我国地方基层政府是否存在低价出让工业用地的典型事实,其二,如果存在,那么这种低价出让是否当真是由于财政目标压力所导致。针对第一点我们考察了下级政府是否在越远离上级政府监管的情况下越有激励以较低的价格出让工业用地。针对第二点我们发现,当地方政府面临所制定的财政目标越高时,其往往越有动机采用较低价格实施工业用地出让。以上检验结果基本符合预期,也与相关工业用地出让方面的前人研究结论相匹配;

(2)本文探讨了来自中央地工业用地规制政策对地方土地出让行为的影响。如果地方政府存在低价出让工业用地的行为,结合低价出让为地方所带来的资源配置危害及其他不利后果,中央政府出台了相关的管制措施予以规制,其中最具典型代表的政策即2007年所执行的《全国工业用地出让最低价标准》,本文将主要围绕该政策的实施进行政策评估。通过不同的实证策略研究发现,这种抑制效果的确存在,政策管制效果在短期内非常明显;

(3)本文探讨了工业用地出让价格与企业投资间的关系。以上发现,“低价引资”的情况在现实中存在,地方政府更愿意以较低的价格出让工业用地以吸引企业投资,那么这种目的达到了吗?本文的研究结果显示,工业用地价格与企业投资在统计意义上面临正相关关系,随着土地出让单价越高,其投资力度也越强。针对这种结论的机制验证发现,抵押信贷约束机制发挥了一定作用,当企业购地价格越高时,则其所拥有的固定资产价值就越高,因此更不会面临抵押资质的约束,从而银行也愿意为这些企业放贷以帮助其实现投资扩张。从结论来看,尽管地方政府愿意以低价出让工业用地,但是这种回报却较为有限,价格越低时可能往往也不利于企业的投资表现。




创新价值

(1)主要创新:

其一,本文直观验证了地方财政目标压力与工业用地低价出让之间的逻辑关系。尽管在以往文献中,诸多研究提及了地方政府面临较强财政目标约束时可能产生的工业用地低价出让行为,但却缺乏关于财政目标与用地出让行为逻辑选择的直观理论或实证证据。本文在这一方面提供了一定的边际贡献,以财政激励理论视角出发,运用实证手段为我们理解二者之间的逻辑关联提供了相关思路。最终发现,在面临较强的预算约束目标时,地方政府往往有动机去操纵土地交易价格,实现工业用地的低价出让,与此同时,针对县级政府这种表现更为明显,本文为理解我国地方目标约束与工业用地出让行为的逻辑关系提供了有益思路。

其二,本文尝试探究了土地制度规范与地方政府工业用地出让之间的因果关系,为现有文献提供了重要补充。在现有文献中更多可以看到的是地方政府的工业用地低价出让现状与影响因素,但是却并未分析如何应对这种低价出让情况。事实上来自中央政府的土地管制措施在逐步加强,而针对这些措施的政策评估级影响探索的工作却相对较少,基于此,本文尝试从这一角度出发,直观考察了土地管制措施对于地方政府低价出让工业用地的影响,为相关空白提供一定程度上的补充。从结果来看,管制措施能够有效抑制地方工业用地的低价出让情况,这些政策实施下的利弊考察为我们理解管制政策的实际效果提供了较为明显的实际意义,同时也为进一步政策调整及相关规划提供了必要的现实需要和施政导向。

其三,本文检验了工业用地价格与企业投资之间的因果关联。基于以上研究我们可以了解政府在财政目标约束下的用地选择策略,所得结论也得到了相关“土地财政”系列文献的支持,但是我们已知这一“低价出让”模式并不利于宏观经济的整体发展,且对于地方政府自身而言是否具有现实意义也值得商榷。针对低价用地出让是否切实引资的研究,相关工作尚未提及,而这也为本文探究构成了必要的研究动机。本文在企业层面验证了购地价格与投资之间的因果关系,最终所得结论发现“以地引资”的意义较为有限。这一结果为我们理解地方政府的工业用地出让提供了另一种视角,对于中央政府而言进一步收紧土地管制政策是十分必要的,而对于地方政府来讲低价出让工业用地以求舒缓经济增长压力在一定程度上是无法实现的。

其四,本文在技术和数据层面为现有相关研究提供了一定意义上的边际拓展。本文基于土地交易视角的分析,在应用微观计量经济学的方法论方面也对相关研究提供了一定程度的支持。本文使用了新兴的群聚(Bunching)方法,该方法在现有中文文献中并不多见,仅有部分研究在企业纳税、财务及房地产研究方面实现了一定探索(樊勇等,2020;王伟同等,2020;张航等,2021;李昊楠等,2021),本文基于相关研究基础上,进一步将群聚方法运用于土地管制政策的分析层面,探究了制度规制对于地方工业用地出让行为的影响,为相关工作提供了边际上的创新参考和框架示范。

(2)学术价值


其一,本文丰富了有关财政压力对地方政府工业用地出让选择影响的相关研究。在现有文献中更多证据仅在于理论分析及定性讨论,乃至通过事实回顾及描述性统计的方式来说明工业用地出让价格与经营性用地出让价格之间的差距和关系,或是在省市层面上支持了“以地引资”理论的合理性,但是尚缺乏更为明确的微观证据来进一步佐证以上论断,本文将尝试利用地块数据与市县数据、企业数据相结合从微观视角来探究财政压力对于地方政府土地出让模式的策略选择。这一方面是对现有文献的重要补充,另一方面所用数据能够支持我们进行更为细致的地方政府土地出让行为的探讨,尤其是突破土地价格这单一维度,利用多维度视角分析地方政府就土地出让价格、出让规模、出让方式、违规程度等方面所表现出的压力型激励行为。通过对以上内容的刻画,所得研究结论及理论进展能够对我国土地交易问题的深刻认知及深化地方财税体制改革措施两方面内容提供较为清晰的理论参考及事实依据。

其二,本文基于制度规范的理论基础,刻画了我国国家土地监管制度的治理逻辑、结构特征和实质影响,对约束地方土地交易乱象,提高市场治理能力具有丰富意义。毫无疑问针对地方土地出让市场可能存在的乱象,中央政府应采取严格审慎的监管态度及管控措施已成为普遍共识。尽管近年来有关土地出让的规制政策相继出台频繁,但由于相关研究的缺乏,我们对其所发挥的真实效果却知之甚少,然而对于国家监管体系的政策效果评估无论对于现实政策建议考量抑或理论研究探讨都具有深远价值。本文以工业用地出让的管制政策作为研究视角切入,考察了中央政府垂直监管对地方土地市场交易状况的直接影响,为我们理解监管政策的实施效果提供了有益思路,同时也丰富了该方面的研究空白。土地作为稀缺且重要的生产要素,减少要素浪费,推进土地市场改革、充分发挥土地价格信号来促进资源有效配置,这对于避免国土资源的无效利用具有重要意义,同时也为促进经济健康有序发展、避免粗放式竞争模式奠定政策基础。

其三,本文基于“地块——企业”数据,实证验证了土地出让价格与企业投资之间的因果关系。这一研究为我们在实际政策层面分析“以地引资”模式提供了丰富意义,也为我们理解企业的购地逻辑提供了必要支撑;在实际政策层面,理解地方工业用地出让的交易逻辑,其重要性不言而喻,这不仅关乎地方工业效率提升和经济发展,更是关乎我国土地出让规范化,实现健康城市化建设的根本途径。厘清用地价格与投资之间的关系,不仅仅是具有理论层面的探讨价值,更是在政策实施中具有重要意义。深化推进制度改革,优化用地资源配置仍是中央及地方政府所面临的重要任务,实现工业用地出让规范化,加强出让价格的市场信号作用,越来越成为加强改革力度,释放企业活力,实现地方经济高质量发展的核心着眼点。