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苏柳方:草原生态补奖政策对牧户草场利用行为的影响及其优化路径研究


此系列为当代经济学基金会“2022当代经济学博士创新项目”优秀论文主要内容及创新介绍。

作者:苏柳方

毕业院校:中国人民大学

导师:仇焕广



主要内容



本研究主要探索回答以下问题:(1)作为补奖的两项重要政策工具,补奖标准和放牧监管如何影响牧户草场利用行为,政策的激励和约束作用能否实现?(2)补奖标准、放牧监管发挥作用的内在机制是怎么样的?即从要素配置的角度出发,牧户草场利用的相关行为决策链条是如何对政策激励和政策约束作出响应的?(3)从政策设计角度出发,如何优化补奖标准以实现补奖的激励作用?(4)基于第二个问题中劳动力配置对政策的响应结果,从政策执行视角,替代性生计措施对政策优化存在怎么样的影响?(5)政策实施下将放牧监管和替代性生计措施两项外部政策干预内化于制度安排以优化政策效果的运作模式和机制逻辑是怎么样的?为了回答以上问题,理论分析方面,基于农户模型,利用比较静态分析探索牧户生产决策和劳动力时间分配决策对政策调整的响应;进一步聚焦牧业和非牧业劳动时间配置问题,考察替代性生计措施促进政策实施效果优化的内在机理;构建政策实施下社区参与实现外部政策干预内化于制度安排的理论框架。


实证研究方面,利用中国3个主要牧区省份15县3期微观调研数据、牧户行为实验、村庄案例访谈和地理遥感等多套数据对假说展开检验,包括:(1)基于牧户数据检验补奖标准、放牧监管对放牧强度和超载过牧程度的影响,并分析放牧监管的调节作用;另外,基于村级数据拓展讨论补奖标准、放牧监管对村级草场保护和改良行为的影响;(2)利用牧户数据从补饲、草场流转、牲畜养殖数量和劳动力时间配置四个要素配置机制分析补奖政策影响牧户草场利用行为的内在机制;(3)利用实验经济学的方法测算牧户完全禁牧受偿意愿以及分析替代性生计措施对牧户受偿意愿的影响,以此比较牧户心理补偿价位和实际补偿标准的差异,并考察替代性生计措施的政策优化作用。(4)基于样本村庄案例访谈材料和遥感数据,通过案例分析提炼社区参与促进政策实施效果优化的主要模式和机制。


主要研究结论包括:


第一,补奖标准与牧户放牧强度和超载过牧程度之间存在非线性关系,放牧监管有助于降低牧户放牧强度和超载过牧程度,且对补奖标准的影响有积极的调节作用,尤其是完全监管。


第二,补奖政策实施下,村级草场保护和改良行为与牧户草场利用行为之间存在互补关系。


第三,补奖标准影响牧户草场利用行为的显著内在机制是平均补饲和牲畜养殖数量,放牧监管影响牧户草场利用行为的显著内在机制是草场转入面积和牲畜养殖数量,补奖政策主要影响劳动力在畜牧业和体力非牧就业之间的配置变化。


第四,现实补奖标准与牧户完全禁牧受偿意愿之间还存在明显差距,替代性生计措施有利于降低牧户禁牧受偿意愿以缩小该差距,因此设置合理补奖标准和实施替代性生计措施是促进政策实施效果优化的关键路径。


第五,发挥社区双重代理作用落实放牧监管和替代性生计措施是实现外部政策干预内化于制度安排、促进政策实施效果优化的重要路径,社区的要素禀赋特征是影响不同管理模式选择的内在因素。


根据研究结论,本研究就草原生态补奖的政策设计优化和政策执行优化提出以下政策建议:加强补奖的政策设计优化,包括设置合理的补奖标准和构建完善的放牧监管机制;构建完善的饲草交易市场和草场流转市场,满足政策实施下牧户发展集约畜牧业的需求;实施补奖政策的同时,配套实施替代性生计措施,实现生态和生计平衡;充分发挥社区的双重代理作用,各地区因地制宜构建政策实施下社区参与的草场管理制度。



创新价值

1. 围绕补奖标准、监管、替代性生计措施和制度内化等关键抓手,由政策设计到政策执行对政策优化路径进行实证检验,有一定的选题视角创新性


和评估生态补偿政策实施效果相比,运用严谨的实证检验和分析对政策实施效果优化路径进行讨论的研究较为匮乏。既有文献关于政策实施效果优化的研究大多停留在经验观察的阶段,基本都止步于评估其有效性,然后在政策建议部分提出一些优化的政策建议。即使是那些认为政策无效的研究,也是仅仅局限于政策评估,缺乏对政策优化路径的进一步检验。而探讨如何优化草原生态补奖政策,使其效果能实现预期的政策目标,对于政策改进具有重要的科学参考价值。因此,本研究在深入评估政策效应及其内在作用机制的基础上,进一步运用实证方法从政策设计和政策执行两个角度检验了政策实施效果优化的路径。虽然生态补偿在理论上相对简单,但在实际执行和操作过程中要复杂得多(Pattanayak et al.,2010),因此本研究对于政策优化路径的实证检验,有助于为生态补偿的相关研究提供新的视角。


2,在牧户的政策响应、外部政策干预内化于制度安排等理论方面做出一些创新尝试


本研究在参考农户模型的基础上,将补奖标准、放牧监管等政策要素以及替代性生计措施等配套辅助性措施充分纳入了牧户家庭最优化决策的比较静态分析中,期待可以为其它评估类似政策干预措施实施效果的研究提供灵感。另外,本研究构建了社区发挥双重代理作用实现外部政策干预内化于制度安排的理论框架,为促进公共政策有效落实提供了新的制度和组织视角。


3,研究结论形成了创新性学术观点和可能的创新应用:


第一,放牧监管尤其是完全监管,有助于降低牧户放牧强度和超载过牧程度,缓解牧户对草场的过度利用。目前已有文献对政策的讨论中,少有研究对放牧监管进行讨论,但其实根据相关政策条文,监管也是政策的一个重要维度。因此本研究创新性地深入分析了放牧监管(包括是否监管和监管水平),得到的观点是:放牧监管有助于降低牧户放牧强度和超载过牧程度,并且能有效调节补奖标准对牧户放牧强度和超载过牧程度的影响。相比于不完全监管,完全监管更能有效地发挥上述作用。该结论在监管被普遍认为实施难度较大的情况下,可以提供以下可能的创新性应用:监管牧户是否遵守政策要是,其实是监管执行方和牧户之间的一个博弈过程,有效的放牧监管应该充分考虑到监管主体(谁来监管)、监管方式(怎么监管)和监管惩罚上,只有三个维度都不存在道德风险时,才能实现完全监管和有效监管,才不会陷入监管投入成本高但收效甚微的困境。本研究关于监管有效作用的结论与Hou et al.(2021)的初步探索结论一致,创新的地方在于本研究进一步探讨了不同监管水平的影响及调节效应。


第二,替代性生计措施是优化草原生态补奖政策实施效果的有效路径。本研究通过检验替代性生计措施对牧户草原生态保护受偿意愿的影响进而从政策执行的视角揭示了政策优化路径,得到的观点是:牧户有稳定的非牧就业作为替代性生计,或者政府提供就业培训等替代性生计帮扶措施,有助于促进牧户在给定的补奖标准下遵守政策要求,从而保证政策有效落实。该结论可以为生态补偿政策收效甚微的困境提供应对思路:生态保护要充分考虑牧户生计问题,尤其是在补奖标准不足以弥补牧户放弃放牧或减少放牧造成的损失的情况下,应当积极为牧户提供相应的替代性生计措施,保障牧户生计的可持续性。本研究发现的替代性生计措施的优化作用结论与杨理等(2019)的经验观察发现一致,本研究的创新点在于进行了严谨的实证验证。


第三,社区参与的草场管理是促进草原生态补奖政策优化的重要制度保障。本研究基于案例分析提炼了草原生态补奖政策实施下社区参与的草场管理制度的主要模式、运行机制和基本逻辑,得到的观点是:社区具有双重代理作用,社区参与为政策落实提供了有效的制度供给,有助于实现外部政策干预内化于制度安排,从而降低政策执行成本。该观点为如何促进生态补偿政策甚至公共政策的有效落实提供了新的视角。本研究的创新在于首次系统提炼了社区参与实现外部政策干预内化于制度安排的政策优化机制,为公共政策有效落实提供了重要的制度和组织视角。