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金刚:《中国地方政府环境治理的政策效应研究》

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作者:南京大学金刚

毕业院校:南京大学

导师:沈坤荣

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主要内容

 

改革开放以后,中国长达三十余年的高速经济增长对环境可持续发展造成了严峻的考验。党的十九大报告针对性指出,建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计。必须树立和践行绿水青山就是金山银山的理念,坚持节约资源和保护环境的基本国策。在此背景下,如何有效治理当前中国较为严重的环境污染,是政府部门与学术界共同关注的重要问题。环境污染具有外部性,因而市场化政策容易失灵,需要政府治理参与其中。中国是一个幅员辽阔的大国,决定了中国经济要走大国发展道路。大国发展道路的关键在于分权,在环境治理领域,地方政府能否最大化环境治理效应对于中国环境污染的有效治理极为重要。全面评估过去地方政府环境治理的政策效应,既能有助于我们客观认识中国以往环境治理的不足,又能为环境政策的优化设计提供切实可行的方向。因此,本文以地方政府为研究对象,试图从地方政府间环境规制互动效应与地方政府环境治理本地效应的双重视角展开,全面系统地考察中国地方政府环境治理对污染转移、城市生产率以及本地污染减排的影响。具体而言,本文的主要内容与对应的研究结论主要包括三个方面:

 

(1)首次研究了地方政府异质性环境治理力度对污染就近转移的因果效应。本文认为,地方政府间环境治理力度的差异,为污染企业的转移提供了空间。并且由于本地市场效应与迁移成本的约束,污染转移在空间上倾向于呈现就近转移的状态。污染就近转移既无法发挥污染治理规模效应,又不能根本性规避污染集中排放突破资源承载空间的问题,导致环境治理效应大打折扣,可能是当前中国环境污染治理面临的主要症结。本文通过理论建模与实证分析验证了地区间环境规制差异对污染就近转移的因果效应,研究发现地区间环境规制差异引致的污染就近转移效应在 150 公里处达到峰值。

 

(2)首次将“污染避难所假说”与“波特假说”的两支文献嫁接起来,研究了污染避难所的存在可能对环境规制倒逼技术创新的影响。本文通过构建空间均衡模型并展开实证研究,发现地方政府并非一致性地参与同质化的环境规制竞争:尽管仍然存在一些地区参与环境规制的“逐底竞赛”,但一部分经济先发地区已经在竞相提升辖区的环境规制力度,即呈现“逐顶竞争”的互动形式。由于地方政府参与不同形式的环境规制互动,客观上使得城市间环境规制程度趋异,不可避免扩大了污染企业在选择是否就地加强创新之外通过易址回避环境规制的空间,最终形成了地理邻近城市以邻为壑以及经济邻近城市以邻为伴的生产率增长模式。在这一模式下,“波特效应”所强调的环境规制对技术创新的倒逼机制难以实现,对于中国经济的长期增长存在不利影响。

 

(3)首次对中国地方自主性环境政策——“河长制”的治理效应进行严谨的评估。基 于 2004-2010 年国控监测点水污染数据和手工整理的河长制演进数据,本文采用双重差分法识别了河长制政策是否显著降低了水污染程度。研究结果发现,在地方政府自主推行河长制政策的过程中,河长制仅达到了初步的水污染治理效果:显著增加了水中的溶解氧,缓解了黑臭水体问题,但是并未显著降低水中汞、酚类等深度污染物。这一结果可能揭示了地方政府治标不治本的粉饰性治污行为,表明解决委托-代理问题仍然是未来中国环境治理亟需解决的重点难题。


总而言之,本文发现,中国地方政府环境治理存在两个重要的不足:一是地理相邻城市间环境治理存在“以邻为壑”的思维,缺乏协同规制。二是利用上下级政府间信息不对称,倾向于降低环境治理实际效能。为此,本文研究内容和所提观点的现实意义在于,为中央政府做对地方政府环境治理的激励提供了可行的方向:通过政策设计与激励安排鼓励地理相邻的地方政府间形成联防联控的常态化治污模式,并且在本辖区内因地制宜、切实可行地实施可供上级政府与公众监督的环境政策。


主要创新

 

本文从地方政府间环境规制互动效应和地方政府环境规制本地效应的角度系统性地分析了中国地方政府环境治理的政策效应,为破解长期存在的中国环境治理难题提供了崭新的思路与可行的路径。总得来说,本文的主要创新和学术价值体现在如下几个方面: 


(1)本文指出地理相邻的地方政府间环境规制差异引起了污染就近转移,一方面加剧了污染迁入地的污染程度,另一方面通过污染空间溢出效应降低了污染迁出地的污染治理效果。这一观点不仅能解释落后地区污染严重的现象,同时也能解释为什么经济发达地区即使加强环境规制也难以有效治理环境污染的客观事实。区别于以往研究简单地将中国环境污染归结于地方政府普遍降低环境规制力度的解释,本文提出的解释更加贴近真实世界,为中央政府制定更为有效的环境政策提供了可靠的依据。并且,已有研究在讨论污染转移时,要么聚焦于跨国转移,要么聚焦于一国内部空间大尺度转移(如从中国东部到西部),鲜有研究关注污染企业由于本地市场效应等因素可能存在的就近转移。因此,本文的研究对污染转移文献形成了有益的补充。

 

(2)本文指出地方政府间存在不同形式的环境规制互动行为,为理解地区间不断扩大的环境治理力度差异提供了一种理论解释。以往文献大多倾向于认为,在以 GDP 为主要考核指标的官员晋升锦标赛下,各地方政府环境规制互动的形式呈现同质性,即表现为竞相降低环境规制力度的“逐底竞赛”。这种解释侧重于考虑环境规制对传统产业发展的不利影响,却忽视了环境规制对服务业等新兴业态的促进作用,因而与现实并不完全一致。本文研究验证了地方政府间环境规制互动同时存在“竞相向上”与“逐底竞赛”两种形式,这一发现为加强自上而下的环境监管效果提供了可靠的依据。

 

(3)本文指出企业选址空间可能削弱环境规制对技术创新的倒逼效应。以往研究环境规制与企业行为的文献大多将环境规制对企业选址决策和创新决策的影响作为独立的话题分开进行研究,忽视了二者之间的内生联系。本文将二者联系在一起,有助于更加深入理解地方政府环境规制交互行为的经济(生产率)影响,从生产率增长与经济长期增长的视角为推行地方政府间环境治理联防联控提供了可靠的经验支持。

 

(4)本文对地方自主性环境政策——“河长制”的治理效应进行了评估,区别于以往相关研究大多关注中国自上而下的环境政策,为完善中国环境治理体系提供了崭新的思路。在评估“河长制”的政策效应时,本文发现地方政府可能存在治标不治本的粉饰性治污行为,揭示了水污染治理中上级政府与公众监督的盲点,为实现第三方专业检测机构对地方政府水污染治理展开常态性监督提供了经验支持。

 

(5)本文在方法应用上为相关研究提供了有益的参考。例如,本文是国内首次应用空间自滞后模型(SLX)的研究文献,为空间计量模型应用研究处理内生性问题提供了新的思路。本文选用空气流动系数作为工具变量对环境规制存在的内生性问题进行了着重处理,补充了解决环境规制变量内生性问题的手段。本文构建了两个相对干净的衡量地市级政府环境规制执行程度的指标,与以往文献大多采用的污染治理支出等指标相比,更能准确刻画地方政府的环境规制力度。

 

(6)本文从地方政府间和地方政府自身的角度出发,构建了一个系统研究中国地方政府环境治理效应的完整框架。虽然有较多文献对中国环境政策的治理效应进行了研究,但是这些研究多侧重于探讨环境政策的本地效应,相对缺乏地方政府环境规制互动效应的分析。在中国,由于同一级地方政府存在竞争关系,各地方政府的环境规制力度不可避免存在互相影响的可能。与此同时,污染的空间外溢性又使得一个地区的环境治理效应不仅受到本地环境政策的影响,还取决于邻近地区的环境治理。因此,区别于以往的研究,本文探讨中国地方政府环境治理效应的框架更为全面。