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李维安:国有企业的行政经济型治理模式:问题与改革

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大家下午好,非常高兴今天听取奥利弗·哈特教授和陈清泰主任做的主题报告,因为我们是搞公司治理的,委托代理理论、契约理论,特别是不完全契约理论是公司治理研究的一个重要理论基础。

 

我在他们的基础上,主要从中国国有企业治理的特殊性入手,简单谈一谈如何分析国有企业经理人的激励约束问题。我认为,首先要认清中国国有企业治理的相关制度背景,明确这一分析的大前提;进而,找到与之相适应的分析框架;最后,才能把握清楚国企治理所出现的问题及其解决之道。

 

在不完全契约理论的假设下,国有企业的国有产权拥有明显的剩余控制权特性。由于国有产权的公有属性,国有股东对公司拥有较强的实际控制权力,直接影响着国有企业的发展动力,而这背后实现两权匹配的核心就是公司治理安排。

 

大家知道,在计划经济体制下的中国国有企业只是政府的延伸,是生产“车间”,不是真正意义上营利性的企业组织。我在1996年从资源配置行政化、高管任免行政化和经营目标行政化等三个维度总结了其治理特征后,提出了“行政型治理”这一概念。中国国企改革已进行三十多年,核心是建立现代企业制度,总的逻辑是由政府计划管控下的行政型治理向以市场机制为主的经济型治理转型。但这种渐进式改革带来的现实是,现阶段国企内部同时存在着与政府治理相配套的行政型治理和与市场治理相配套的经济型治理两种不同的治理模式,我把它称之为行政经济型治理模式。

 

随着去年我国公司制改革的基本完成,国有企业从“企业”到“公司”历史转变的实现,上述行政型治理和经济型治理并存于一个企业组织中就成为国企普遍的治理模式。哈特教授的不完全契约理论能够很好地分别解释这两种适应政府组织的行政型治理和公司组织的经济型治理的治理模式,但当两者交织并存于国企组织内部即我以前描述过的“外部治理的内部化”,便会出现一些理论解释的“死角”和“漏洞”,也可以说提出了新的理论和实践问题。

 

在行政经济型治理模式下,作为国有企业的经营者不仅是传统意义上的“经济人”,同时也是“行政人”。一方面,作为经济型组织的国有企业,有寻求利润最大化的一面,为此需要国企经营者通过创新经营,获取经济收益的提升;另一方面,作为行政型组织的国有企业,国有企业经营者往往来自政府、国资委等机构的行政委派,国企经营者同时兼有“行政身份”。而国有企业行政型治理与经济型治理间关系的错配,则易导致潜在的治理风险。

 

这反映到国企经理人的激励约束问题上,便是两种身份、两种激励机制、两种行动逻辑并存导致的更加严重的机会主义行为。处于官员身份时,决定其激励的是政府赋予的政治任务,行动逻辑是寻求政治晋升;处于经理人身份时,决定其激励的是市场产生的经济效益,行动逻辑是获得更高薪酬,但这两者往往是相互冲突的。比如,某经理人按照政府的政治任务作出某重要决策,结果导致企业亏损,在经济型治理模式下理应受到“惩罚”,却在行政型治理模式下得到“奖励”。两种治理模式并存扭曲了国企经理人的激励约束机制,滋生其利用两者的冲突进行“吃两头”,表现为一方面追求官员身份、行政级别带来的政治好处,一方面又想拿市场化薪酬。由于行政人假设,国企的经理人也存在私欲,当行政上的职务晋升概率较高时,国企经理人会仍然以行政型治理为导向,将追求行政职务上的晋升作为第一位;当行政上的职务晋升概率较小时,会存在经济利益上的机会主义行为,导致事后对关系内准租金的敲竹杠现象,例如59岁现象的发生。但是,由于国有企业中政府作为最终的委托人,往往导致企业“所有者缺位”,从而无法直接观察到作为行政人对后果只承担部分责任的经理人行为,不仅弱化了产权制约的功效,导致少数企业经理人滥用职权、产生腐败行为,出现国企经营者“好处捞两份,空子钻两个”等问题。

 

进而,我们来看当前为解决国企经理人激励约束问题的一些做法。比如,当前国企经理人偷拿企业收入、实施职务侵占等机会主义行为属于腐败,对此我们采取的多是行政型治理模式下的反腐败措施,确实取得很大成效;但却进一步强化了行政型治理模式,不但放大了诸如海外经营时意识形态带来的治理风险,也使国企经理人较普遍滋生“不求有功、但求无过”的想法。又比如,在国企高管限薪问题上,现行做法是先强调其行政级别、然后按照官员级别对其进行限薪,这些做法显然是不利于国企从行政型治理向经济型治理转变的。“限薪令”提出目的在于规范组织任命的国有企业负责人薪酬分配,对不合理的偏高、过高收入进行调整,但是数据显示,对总经理实施降薪的公司业绩指标营业收入和利润呈现双下滑的态势,同时出现了国企核心人才流失等问题。因为限薪令的提出,首先强调的是经理人的行政级别,然后给予降薪,所以限薪令重新强化了行政人的地位,弱化了经济人的假设,政府的信号指令还是第一位的,以行政型治理为主导,这样既达不到经济型治理的激励,也达不到其约束效果。

 

因此,为进一步完善国企经理人的激励约束机制,应该先去行政化、取消行政级别,明确其作为经济组织的属性,按照经济型治理模式对其进行激励约束,才能避免其双重身份带来的更大机会主义行为。

 

根据不完全契约理论,实现国有企业运营效率的提升,要求剩余控制权与剩余索取权相适应。针对我国国有企业改革,就需要进一步厘清行政型治理与经济型治理间的关系,明确由行政型治理向经济型治理转型的改革目标。在这一转型过程中,我们经历了最初的“强行政型治理、弱经济型治理”,并正处在由“强行政型治理、强经济型治理”向“弱行政型治理,强经济型治理”的转型路上。

 

第一,用经济型治理的逻辑来实现国企改革的治理转型。国有企业治理转型中需先弱化国有企业中行政型治理的色彩,但强化经济型治理应遵循市场主导的思维,而非依赖政府的“有形之手”。例如,2018年《政府工作报告》提出的“制定出资人监管权责清单”是实现国企转型的良好实践。国有企业产权具有公有属性,国有企业产权改革应清晰界定国资监管机构的权利与责任。这在赋予国有企业更多自主权的同时,避免国资股东的越界行为。

 

第二,应尽快建立针对国有企业的公司治理准则,用规则引领国有企业改革。而我国现行的《上市公司治理准则》主要是建立起上市公司治理的规范要求,治理准则应该进行分类和细化。例如,目前国内还没有制定能够涵盖非上市公司的公司治理准则;面向不同性质公司的细化,比如国有企业及民营企业。OECD已经起草并出版了国有企业的公司治理指引,这可以作为一个参考。

 

第三,完善国有企业董事会治理,强化董事会的监督职能。国有企业股东一股独大,可能带来董事会虚置的问题,弱化了董事会的监督职能。从2011至2017年发布的“中国上市公司治理指数”(CGGINK)的评价结果来看,民营控股上市公司的董事会治理已经连续七年好于国有控股上市公司。完善国有企业董事会治理需从优化激励方式、完善董事考评问责制度以及国资股东的授权放权入手。

 

第四,在一带一路背景下,要规避国有企业“走出去”过程中,由制度落差带来的治理风险。这涉及跨国治理问题,我们认为跨国治理首要在于警惕由制度落差带来的治理风险。因为,在跨国治理的情境下,东道国或海外上市监管机构的制度性规定增加了跨国协调成本,由此引发的治理环境风险、信息披露风险等公司治理风险也相应提高。

 

随着我国越来越多的企业实施“走出去”的发展战略,却又把国内“可行的”的习惯做法照搬到海外,结果发现这套治理模式与海外的法律等治理环境落差太大,为此在实施的海外并购中等支付了巨大的治理成本。在这里我们觉得有必要提出我们的担心:海外最难理解和认同的就是我们走出去的国企中行政型治理的逻辑,而且这种逻辑已经在影响部分民企,由此的治理规则和习惯做法正在带来和将要带来愈来愈大的治理风险。

 

总之,我认为中国国有企业现存的行政经济型治理模式的特殊性为进一步深化不完全契约理论提供了一个很好的样本,我们希望不完全契约理论和中国国有企业治理改革都能得到更好的发展。谢谢大家!

 

 



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