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黄群慧:中央企业战略性重组存在的问题与建议

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刚才听到奥利弗·哈特教授和陈清泰教授的演讲启发很大。我演讲的题目中国国企现实改革逻辑与效率理论基础。因为本次会议的主题是现代企业理论与中国国企改革。其实这样的会议主题20多年前我们就召开过类似这样的会议。20多年过去了我们现在还在讨论这样的主题,可以说我们会议主题是很超前的,但是也可以说我们国企改革很难,困难性很大。其实现在国企改革已经变得很复杂了,我们现在国有企业概念已经跟20年前国有企业概念不一样了,呈现了一个多元化的生存状态。

 

一直以来,我国国企业改革是按照两个逻辑来推进的,一个是按照市场逻辑追求效率,这就是所谓的可以基于现代企业理论来指导;另外一方面我们还有现实很复杂的逻辑,这包括计划经济体制遗留、坚持社会主义市场经济方向,这要求我们不能完全遵循所谓的西方现代产权理论来推进改革的。怎么办?十八届三中全会以来国企改革进入了新阶段,就是提出以分类改革为前提来深入推进国企国资改革。陈主任提到国企改革的几项任务,一项战略性调整,一项所有权混合所有制,一项向管资本的转变,还有一项是完善公司治理结构。要完成这四项重大任务,需要把现实复杂逻辑和市场化理论效率逻辑结合起来,而唯一能做到这一点的,就是分类改革,也就是说那些国企国资改革需要侧重于市场效率逻辑,那些国企国资改革侧重于现实复杂逻辑,并寻求在宏观上的统一协调。于是就存在了基于国有企业使命进行公益性企业、商业一类、商业二类的“三分法”的分类,基于这个分类进一步推进相应的国企国资改革,在国资管理体制上我们一直也在提建立“三层三类全覆盖”的新的国资管理体制。

 

今天给我的时间太短了,我不想展开我的全部PPT所要讲解的分类改革内容,我只强调一点就是中央企业战略性重组也要基于分类努力实现市场化效率逻辑和现实复杂逻辑的统一,但我个人认为近些年国资委推进的19起国有经济战略性重组,其在这方面结合方面还很不够,可能更多地是基于现实工作逻辑出发的,而缺少长远的国有经济整体的战略性考虑和市场效率角度的衡量。

 

央企重组整合工作,是优化国有资本布局和提高国有经济发展质量的一项重要举措,也是十九大报告要求做强做优做大国有资本的基本途径。截止到2018年1月,国务院国资委已经完成了19组、36家中央企业的重组,总体上绝大多数是同一行业的不同企业之间的合并,有利于提高行业集中度,合并方式基本是资产的无偿划拨,具体情况如下表所示。我们认为,这一工作方向是合理的,但在中央企业重组推进中还应该把握四个原则,一是从产业布局结构调整看,要推进重化工领域产能过剩行业的相当部分国有资本退出,转向高端和新兴制造业、公共服务等领域,因此当前重组应该重点倾向于产能过剩的重化工业;二是从经营业务结构调整看,要积极推进自然垄断性行业的国有企业业务重组,将业务更多地集中具有自然垄断性的网络环节。实际上,只有网络环节才具有自然垄断性;三是从产业组织结构调整看,要基于行业特性积极推进中央企业的并购重组,形成兼有规模经济和竞争效率的市场结构。四是要增加改革的系统性协调性,协同推进中央企业重组和混合所有制改革、分类改革和建立现代公司治理结构。

 

从现有的中央企业重组的案例看,这些原则的体现还不十分明显,这具体体现在以下几个问题上。

 

第一,国务院国资委主要从深化国有企业改革的角度来考虑央企重组工作,而对国家维护市场经济公平竞争秩序的统筹考虑不足,对央企重组方案形成和实施过程需要经过公平竞争审查制度的程序正义要求的重视度需要提高。

 

第二,央企重组工作遵循“成熟一户、重组一户”的操作原则,对作为重组对象的央企所在行业领域国有资本布局的统筹考虑不足。

 

第三,央企重组工作与中央企业分类改革、组建和改建国有资本投资运营公司等其他改革举措之间的关系,需要进一步理顺。

 

第四,央企重组工作缺乏相对科学与规范的长效监管流程。目前的央企重组,动辙涉及到数以百亿或千亿计的国有资产,而这些工作,基本依靠企业自觉自愿的推进和国务院国资委的经验性指导来完成。

 

当前可用以规范央企重组工作的文件主要是“国务院办公厅关于推动中央企业结构调整与重组的指导意见”(简称“指导意见”),该文件表述偏重于原则性问题,对央企重组实践活动的具体约束效应不明显。对此,应该结合前文所阐述的四方面问题,加强引导和规范央企重组工作。具体建议如下:

 

第一,央企重组工作,凡涉及妨碍市场竞争因素者,有关的企业重组方案,需提交新组建的国家市场监督管理总局,履行公平竞争审查程序。通过审查后,企业重组方案方可生效和付诸实施。

 

第二,研究并落实好“指导意见”中有关“明确国有资本分行业、分区域布局的基本要求,作为中央企业布局结构调整的重要依据”的规定。将对是否符合国有资本布局的基本要求这一事项的审查,明确作为央企重组决策的前置环节。

 

第三,将央企重组和中央企业功能分类两项工作有机结合起来,加快压缩商业二类企业数量,逐步减少商业一类企业数量。在设计重组方案时,坚持以基于企业使命对企业进行分类为重组工作的前提,充分考虑到重组双方功能类型及二者的匹配性;在实施重组方案时,要基于重组后企业的使命,将不符合企业功能定位的业务分拆出去。

 

第四,建议以新组建和改建的国有资本投资公司与国有资本运营公司为主体推进央企重组,提升央企重组工作效能。同行业重组一般是由国有资本投资公司主导;而非相关多元化企业之间的重组,可以考虑由国有资本运营公司主导。按照授权经营原则,国有资本投资运营公司应该是被重组央企的产权代表方,在重组中,应上下互动,以保证国有资本投资运营公司的重组主体作用。

 

第五,建立健全央企重组整合工作的规范性程序安排和央企重组后整合成效的客观评价机制。有关制度,应有助于指导和规范企业的如下实践问题:一是重组双方的选择标准,到底哪些企业适合作为重组方?哪些企业适合作为被重组方?二是重组双方企业需要具备什么要素条件,需要如何履行重组程序,才有可能实现成功重组?三是完善有关重组工作进展的定期信息披露制度与问题纠偏机制,直至重组后企业各项经营管理工作完全走上正轨为止。

 

 


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